財政腐敗的表現形式

財政腐敗的概念界定。圍繞著公共財政支出所產生的權力，是各級政府非常重要的一部分行政權力。國家的公共財政支出，來自于由稅收、國有財產經營性收入、國債等組成的國庫收入。公共財政預算的制定、財政的撥付與審計、公共政策的制定、公共服務項目實施與驗收等都與公共財政支出密切相關。國際上對腐敗的通行定義是“腐敗就是濫用公共權力以謀取私人利益”。（Tanzi，1995，IMF）財政腐敗，指的是圍繞著公共財政支出的過程所滋生出的一系列腐敗現象。從財政支出的過程看，這一系列的腐敗既包括對公共財政的給付有所影響的國家公務人員的腐敗，也包括公共財政的無效支出所帶來的腐敗，還包括對公共財政支出項目監督過程中公務人員的玩忽職守與不作為。從性質來看，財政腐敗既包括明顯的違法性行為對公共財產帶來的損失；也包括公務人員對公共資源的過度占有、過分使用等灰色地帶；還包括行業自律性，公共服務項目監督、評估、驗收的流程、標準等更具技術性的具體問題。財政腐敗帶來了公共財政支出的低效，并將損害由公共財政支出所保障的公民共同利益。總而言之，財政腐敗指的是在國家公務人員代理公民行使公共財政權力過程中，因為主客觀原因把公共利益轉化為個人私利，損害公共利益的行為和現象。

由財政權力引起的公務員腐敗。財政權力是政府行政權力的組成部分，財政支出將受到國家宏觀政策、地方和行業發展規劃、具體實施方案、行政審批程序等各種行政性因素的影響。因此，財政支出的過程蘊涵著權力運作的巨大空間，由此孕育著產生腐敗的可能性。圍繞著財政權力的運作所產生的腐敗，可以劃分為兩類：其一，直接對公共財產的侵占，如挪用公款、貪污等；其二，利用公共財政權力為私人牟利，例如受賄等。這種類型的腐敗，其本質在于公務員個體對公共權力的濫用和侵占。雖然對公共權力的濫用和侵占并非局限于公共財政權力，也非所有的濫用權力牟取私利在客觀上必然帶來公共財政的損失。但是，對公共財政權力的濫用具有特別嚴重的社會后果，對公共利益的損害特別嚴重，利用職權牟取私利將帶來較高的公共利益損失的風險。

由財政支付的行政開支腐敗。財政開支中有相當大的一部分用于支付公務人員的薪酬及行政開支。其中行政開支既包括各級行政部門的日常辦公支出，也包括會務、接待、差旅、考察等費用，還包括辦公場所的修建、維護等方面的支出。行政費用在財政開支中所占的比例，將直接影響到用于公共服務的資金額度。因此，有效控制行政費用是提高政府效能，創造更多的公共利益的必要條件。行政開支腐敗指的是，在行政過度支出中所帶來的腐敗。我國政府對于公款支出中的腐敗，也曾出臺過多項相應規章制度進行控制。但是，從實際效果來說，卻難以獲得明顯的成效。從本質上看，這種性質的財政腐敗，具有一定的群體屬性，即公務員群體能從這種類型的腐敗中普遍享受一定的利益。因此，這種性質的財政腐敗，也具有一定的制度屬性。也就是說，雖然這種類型的腐敗有時會違反某些相關規定，但是卻能在現有的財政制度下得到審批。更多的時候，只有在某些具體的資源濫用引起了廣泛的社會關注之后，才會出臺相應的規定對某些行政支出做出較具體的規定。

公共服務支出中的財政腐敗。財政支出的社會效益，直接產生于投入公共服務領域的財政支出。這一部分支出，包括各種公共設施建設、社會福利等方面的支出，以及為發展地方經濟所做出的政策性投資。這一部分的投入的效果將直接影響到公共利益的實現。公共服務支出中的腐敗，主要涉及到“政府出資或援助的公共投資中的腐敗損失，在中國還包括國有經濟投資（指國有企業和國有事業單位投資）；政府采購合同；政府其它公共支出，在中國還包括由政府資助的機構（學校、醫院）支出中的腐敗損失。這既是一種經濟腐敗又是一種政治腐敗。”在公共服務支出中的財政腐敗，主要表現為公共服務的成本過高，質量過低，資源浪費嚴重，甚至以次充好，嚴重影響人民群眾的生命財產安全。在公共服務支出的所有領域，幾乎都可以發現財政腐敗存在的風險。例如，人們所廣泛關注的醫療體制問題，高校的教育質量問題，層出不窮的豆腐渣工程，社保案等等。公共服務支出中的財政腐敗，將更為直接地影響到公共服務支出的社會效果。因此，將更為嚴重地損害公共利益的實現。而這一類型的財政腐敗，往往與政府未能充分行使其監督職能密切相關。

各種財政腐敗的內在關聯。如果說，由財政權力所引起的公務員的腐敗，更多的是在權力面前的個體迷失；行政開支中的財政腐敗，反映的是公務行政開支中財政約束機制的缺乏；公共服務支出中的財政腐敗，涉及到的是公共服務支出的監管機制。那么，三者在以下方面具有共同點：首先，三者都與公共權力的行使密切相關；其次，三者都將以削弱公共利益的實現為代價，來實現少數群體的利益；最后，三者都將影響財政支出的效果、社會共同利益的實現，并最終削弱行政權力自身的合法性根基。

對三者進行比較，實際上能夠發現其存在著內在的關聯性。首先，雖然不同的財政腐敗類型產生于不同的領域，腐敗受益人群有所不同，但是公務人員始終是權力行使的主體；其次，由財政權力所引起的公務員腐敗，在某種程度上構成了行政開支、公共服務支出中財政腐敗的前提；最后，三種不同類別的財政腐敗形式，能夠相互作用共同加強，因此必然有著共同的制度性根源。所以，對財政腐敗的探討，必然需要進入權力運轉的深層邏輯。

從公共選擇理論視角對財政腐敗進行深入分析

公共選擇理論的基本觀點。公共選擇理論的興起是西方世界政治危機的產物，公共選擇理論創造出了一種新的國家形象以取代之前占據主導地位的“慈善國家”形象。作為20世紀后半葉的主流理論，公共選擇理論已經融入到西方社會的各種制度實踐中。本質上，公共選擇理論是經濟學向政治領域延伸的產物。按照布坎南的說法，公共選擇是政治上的觀點，它是在把經濟學家的工具和方法擴大運用于集體或非市場決策過程中產生的。因此，公共選擇又被稱作政治經濟學或政治學的經濟學，是一門介于經濟學和政治學之間的新的交叉學科。

公共選擇理論認為，需要重新統一在“經濟”與“政治”兩大領域對人的基本假定，主張把利益分析應用于政治領域。因此，在人類社會中，有兩個市場，即經濟市場與政治市場。在經濟市場中的活動主體是需求者—消費者，供給者—廠商；在政治市場中的活動主體、需求者和供應者，則分別對應于選民、利益集團和政治家、官員。政治市場與經濟市場的區別在于：經濟市場中，人們通過貨幣選票來選擇能給其帶來最大滿足的私人物品；政治市場中，人們通過政治選票來選擇能給其帶來最大利益的政治家、政策法案和法律制度。前一類行為是經濟決策，后一類行為是政治決策，個人在社會活動中主要是做出這兩類決策。

因此，公共選擇理論將經濟學的視角引入對政治領域的分析，形成的是一種交易政治學。公共選擇理論用交易的觀點看待政治過程，把社會選擇或政治決策過程作為一種交易，把政治過程看作是市場過程。只不過市場過程的交易對象是私人產品，而政治過程交易的對象是公共產品。進入政治領域的人們也有各自不同的價值觀和偏好，這些價值觀和偏好都應該受到承認和尊重。

同時，公共選擇理論強調個人主義方法論，認為人類的一切政治、經濟行為都需要從個人的角度去尋找原因。在這個理論框架中，公共選擇理論就把高高在上的抽象國家，還原成了具有現實利益的政治家、官員，神秘的政治過程被比擬成政治家、官員與利益集團、選民之間的利益交換。傳統國家理論強調的是國家對于公共利益的實現與保護，而公共選擇理論通過交易政治學的分析則指出，公共利益的實現并非政治過程的必然結果，而只是其中一種可能的結果。正是在此處，公共選擇理論區分為兩個最大的研究方向，其一是以布坎南等人為代表的弗吉尼亞學派，表現為更加關注所謂的“立憲式契約”—“憲法”形成原因的解釋；另一方向則以芝加哥學派和羅切斯特學派為代表，表現為更為關注政治市場上受特定制度規則約束的個人行為選擇。換而言之，這兩種不同的研究取向的共同基點在于承認在政治過程中實現共同利益的條件性，分別在于前者深入挖掘共同利益實現的制度前提，后者則側重于探索復雜政治環境中的現實利益后果。

公共選擇理論對財政腐敗的原因分析。第一，公共選擇理論發展出了官僚理論以解釋政府官員的私人利益。公共選擇理論認為官員與私人雇員同樣具有私人效用。尼斯卡南的官僚理論認為，政府官員并不是一心追求社會福利的社會公仆，他們偏愛那些有助于增進其地位和升遷機會并為其提供更舒適生活的措施。這一理論，在一定程度上能夠解釋，在財政支出中為何會有大量的重復投資和政績工程，也能解釋行政辦公支出中產生的腐敗行為。

第二，在公共選擇理論基礎上發展出的尋租理論，解釋了個人與公司的利益如何影響公共利益的實現。尋租理論認為，個人和公司始終在千方百計尋求為其帶來

利益的相應租金的壟斷地位。由于對這種租金的控制權歸政府、議會和公共行政部門所有。因此，尋租者便想方設法通過政策倡導或直接賄賂影響這些機構，以確保獲得這些非生產性的收入途徑，或是免于相應的國家調節，甚或直接接受轉移支付。尋租理論被廣泛應用于分析社會轉型過程，因為權力對經濟發展過程的干預所帶來的政府腐敗問題，對于與財政決策權力相關的政府官員腐敗問題具有較強的解釋力。同時，這一理論也在一定程度上解釋了公共服務領域的腐敗現象。

第三，布坎南對“立憲約束”的研究，明確探討了腐敗產生的制度原因。布坎南認為，“要防止可能存在的對國家的利用，唯一的手段是契約—立憲約束，它能嚴格限定國家活動和國家職能的范圍。當政治被限于只負擔少量的并有明確規定的任務時，是不可能有嚴重的掠奪性的。”

因此，公共選擇理論就形成了一個涵蓋官員個體的心理機制，官員與利益群體之間的相互關系，以及官員侵占公共利益行為得以產生的制度背景，形成一個整體性的有關財政腐敗的解釋框架。在公共選擇理論看來，在特定的制度背景下，自利的官員與自利的利益集團，最終將相互勾結，使公共資源的投資出現偏移，公共財政的公共利益回報有所削弱，最終損害的是更為普遍廣泛的公民利益。在這個過程中，作為政治市場中供應者的官員和作為需求者的利益群體不當得利，而公民中的大多數則為此承擔后果。而因為制度性障礙，公民無法把自身的利益訴求反映在政治市場中，因此必須通過“立憲約束”為政治市場的整體權力運轉機制樹立新的決策規則。

策略選擇與治理結構

公共選擇理論對財政腐敗治理的啟示。首先，財政腐敗治理的癥結在于決策規則的確立。無論是關于尋租的研究，還是布坎南的“立憲約束”，其核心問題都在于行政決策的權力范圍。布坎南指出“政治應該受到立憲規則的限制”，因此“立憲約束”規范的對象即國家政府統治行為的合適邊界。在布坎南看來，經濟學家的任務不是向政治家們提供決策建議，而是關注進行政治決策的結構。因為，任何一項政策都是在一定的決策規則下做出的，不同的決策規則會帶來不同的決策結果和性質不同的決策。布坎南認為，選擇規則的標準是一致同意，這實際上表明“在法律范圍內，一個政治組織的全體成員都有同等的權利進入決策機構，即恰當定義的事先意義上講，具有集體決策的同等權數。”這種“憲法約束”下的共同決策模式，從根源上對國家的財政權力進行了限制，有利于防止圍繞財政決策權產生腐敗，并將制約行政過程中的腐敗。

其次，決策規則的參與性原則也必然應用于公共服務領域。布坎南指出，“憲法”對政治的限制，需首先區分集體活動的三種不同層次。其中“第二層次的集體活動包括在現存法律限度內的集體活動。……用經濟學家們所熟悉的語言來說，這類活動包括籌措資金、供給和提供‘公共物品與公共服務’。這些公共物品與公共服務如通過個人和私人集團在現存的合法規則下提供，是不能有效的。”這說明，只有在決策規則進行變革的前提下，對于“公共物品與公共服務”質量、效率的提升才可能實現。因為，這一領域的腐敗與決策規則、權力的程序與運轉相關，這一領域腐敗的解決，也就必須依賴于參與性原則的確立。

治理結構的轉型與公共財政的模式改革。從公共選擇視角對腐敗問題進行治理，必然涉及到更為宏觀的行政管理體制的變革，國家與社會關系的變化。這一問題的解決，本身既具有社會轉型的宏觀意義，又需要具體領域的實踐智慧。實際上，公共財政模式的改革，既是我國社會體制改革的必要前提，又是我國社會體制改革的必然結果，兩者互為因果、相互促進。

綜觀改革開放三十年來，財政制度改革與社會變遷之間的關系，我們就會發現不同的財政制度在不同時期適應并促進了中國社會的發展，卻又帶來了新的問題。“改革在不同的階段中也構成了前后連接和揚棄的辯證環節：雙軌制可以通過漸進改革的方式來突破總體支配問題，催生基層社會經濟的活力，卻最終演變成制約市場發育的瓶頸；分稅制可以糾正地方保護的市場化障礙，用集約權力的方式推動資本化進程、推動經濟增長，卻帶來了地方政府行為的扭曲，終致社會分配格局的嚴重傾斜；行政科層化的治理改革，既出于與全球經濟接軌的外向型經濟和國際標準的要求，也出于將改革成果惠及廣大群眾的初衷，但技術治理的形成與強化，卻也帶來了政府職能過重、行政成本過高、社會空間發育不足的矛盾。”

以確保公共利益實現為目的的公共財政模式改革，符合當前我國社會發展的需要。十八大明確提出，“深化行政審批制度改革，繼續簡政放權，推動政府職能向創造良好發展環境、提供優質公共服務、維護社會公平正義轉變”；“建立健全權力運行制約和監督體系。堅持用制度管權管事管人，保障人民知情權、參與權、表達權和監督權，是權力正確運行的重要保證。要確保決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調，確保國家機關按照法定權限和程序行使權力”；“加強社會建設，必須加快推進社會體制改革”。這充分說明，對公共財政模式的改革，符合當前我國社會發展的普遍性規律。

（作者單位：廣西財經學院財政與公共管理學院）

責編/王坤娜