從“官僚政治”到“社區治理”：創新我國社會管理體系的路徑選擇

當下，中國社會正面臨著自1978年改革開放以來的“第二次轉型”，機遇與挑戰并存，傳統的以政府規制為顯著特征的官僚制顯然難以應對。要在社會管理領域實現“善治”，達成“協調社會關系、規范社會行為、解決社會問題、化解社會矛盾、促進社會公正、應對社會風險、保持社會穩定”的社會管理基本任務，進而實現“包容性發展”，必須創新并完善我國社會管理體系，完成從“官僚政治”到“社區治理”的重大轉變。

在這一背景下，“社區”就被賦予了承接社會管理的歷史重任。一般認為，社區具有滿足生活需求、進行社會化、實現社會控制、社會參與和社會互助等功能，被視為克服集體行動困境的有效的組織方案，能在一定程度上解決“國家失靈”和“市場失靈”的問題。改革開放以來，社區已取代單位成為城市管理的基本單元和城市功能的基本載體，是“連接家庭與社會、家庭與政府的關鍵環節。”許多社會問題源于社區，也需要從社區人手解決，社區已成為加強基層社會管理，完善我國社會管理體系的重要抓手。

新中國社區建設歷經數十載。1986年為配合城市經濟體制改革，民政部首先倡導社區服務，1999年民政部又先后選擇社區服務和城市基層工作基礎比較好的26個城區作為社區建設實驗區，為全國城市社區建設的全面展開提供了寶貴的探索經驗。時至今日，我國城市社區無論是在數量還是在質量上都得到了很大的發展，但在社區治理方面也存在不少問題。一是社區治理行政化嚴重。在社區建設過程中，政府一定程度上還延續著大包大攬的做法，行政干預過多，在與社區的關系把握上仍居于絕對的強勢地位，多采取行政指令來處理社區相關事務，形成一種“強行政、弱社區”的錯位，導致“社區失靈”。二是多元參與不足。目前中國的社區治理主體仍顯單一，除政府絕對強勢、社區低度參與外，本應成為社區治理主要參與者的NGO、NPO等社會組織發展非常緩慢，難以充分發揮其應有作用。另外，由于普遍存在的社區文化缺失現象，使得社區成員的社區意識、社區情感以及參與意識嚴重不足，多中心治理始終難以成形。三是社區資源匱乏。一方面是人力資源匱乏，大多數社區治理工作者未經專業培訓，專業知識缺乏，工作方法單一，工作效率低下；另一方面是政策資源缺乏，政策支持不夠，政策間有效銜接較差，執行難度較大，相關配套支持難以滿足社區治理的需要。四是自治能力偏弱。目前我國城市社區無論是在政策、資金還是人員配備上普遍存在嚴重依賴政府的現象，社區自身發展嚴重滯后，自主自治能力嚴重缺乏。面對基層社會事務的管理，社區多是協助政府處理，多扮演被動、協助的輔助性角色，未能真正成為基層社會管理的主角，充分實現社區治理。

面對錯綜復雜的利益博弈及社會困局，傳統官僚制已盡顯疲態無力應付，以致逐漸退出社會管理主領域。要填補官僚制退出留下的社會空當，就必須充分發揮社區在社會管理中的重要作用，改革傳統社會管理體系，創新社會管理機制，實現由政府主導向政府引導的轉變、由行政服從向多元參與的轉變、由強制管理向協同治理的轉變，最終實現由官僚統治向社區治理的轉變。

第一，要以轉變政府職能為首要前提。一方面，政府必須厘清政府行政事務、政府委托事務與社區自治事務的邊界，實現國家權力運作模式由“統制”、“管制”向治理、善治的轉變，實現由行政命令向協調、溝通的轉變，實現由政府絕對主導向引導、疏導的轉變，實現由直接提供服務向購買服務的轉變，實現由管理向服務的轉變，最終實現由“全能政府”、“管制政府”向“有限政府”、“服務政府”的華麗轉身。另一方面，政府必須著力于指導和幫助社區成立社會組織。在社會組織成立之初，要從立法及政策供給等方面為其合法準入提供便利與支持，在社會組織發展過程中，要從資金投入、基礎設施建設、人才隊伍配備等方面給予幫助與扶持，大力提高社區的自治能力，幫助其確立在基層社會管理中的主體地位。政府要一改官僚體制下直接向社區供給公共產品的做法，鼓勵、扶持一批有資質的社會組織，向其適度分權與賦權，使其成為公共產品與公共服務的供給主體，而政府則由“服務生產者”轉變為“服務購買者”，其職能也隨之轉變，由“全面干預社區”轉變為“政策引導扶持”。

第二，要以加大投入為實現保障。一是要加大人員投入，加強專業人員隊伍建設。政府要選派一支具有社區管理及服務的專業知識、掌握專業技能的社會工作者隊伍進入社區，引導社區的基層管理與服務健康有序發展；同時加大對社區服務現有工作人員的專業培訓力度，以老帶新，傳帶結合，通過社區管理及服務的專業教育培訓，建設一支水平更高、素質更好、穩定性更強、專業化程度更高的社區管理及服務隊伍。二是要加大資金投入，盡可能地使財政資源向基層社區傾斜。加大政府財政轉移支付力度，編制財政預算可適當向基層社區傾斜，并通過政策導向，引導企業、社會組織等對社區建設、社區服務、社區管理進行投入，實現籌資渠道多元化。三是要加大物資投入，加快社區基礎設施建設。在修繕原有社區設施的基礎上，新建一批社區發展急需的設施，如社區活動中心、社區服務中心、社區游樂健身設施等，以滿足社區居民的多樣化需求。

第三，要以多元參與為實現途徑。一方面，要從硬件和軟件兩個維度來推動社區居民積極參與。既要努力實現社區制度的規范化、合理化、配套化、完備化，完善社區居民委員會及業主委員會等基層自治組織的建設，疏通并完善社區居民的利益表達渠道，更要建構社區公共文化，激發并培育社區居民的公民精神與參與意識，強化公共意識與身份認同。另一方面，要取消NGO、NPO等第三部門組織進入社區的體制性、機制性、政策性障礙，積極鼓勵并扶持其準入與發展，從登記、財政、稅收等方面提供政策及資金支持，引導并規范社會組織的行為，鼓勵其積極參與公共產品與公共服務的供給，增強其參與社會管理的能力，努力實現政府、公民、社區與社會組織的良好合作及良性互動。

第四，要以社區發展、社會和諧為終極目標訴求。一方面，通過轉變社區治理及社會管理理念，實現社區治理的善治模式及社會發展的和諧氛圍；通過與時俱進的制度完善，實現社區善治及社會和諧的制度化保障；通過構建社區利益表達及協調機制，實現社區治理主體的多元化；通過責任監管機制的完善，實現監督約束的機制化。通過以上建設，增強社區的自治能力，實現其自身發展，使之真正成為基層社會管理的主體，推動社會和諧早日實現。另一方面，社區治理也并非絕對意義上的“完全自治”，并非要完全否定并排斥政府在其中的作用，而是要始終堅持政府的引導與協調，在“黨委領導、政府負責、社會協調、公眾參與”的社會管理格局下，實現社區的發展，推動基層社會管理的有序進行，最終促進社會利益訴求的合理表達、社會利益矛盾的有序調解以及社會利益格局的和諧共生。

（本文節選自李靜：《解構官僚制：我國社會管理體系創新的路徑選擇》，《中共天津市委黨校學報》，2013年03期）