推進戶籍制度改革是新型城鎮化進程中首要的重點任務之一。戶籍制度產生于計劃經濟時代，它的存在使我國出現了農業人口和非農業人口兩類人，也出現了大城市和中小城市、沿海城市和內陸城市、發達地區和落后地區等“泛二元化”格局。而且，幾十年來，與戶籍捆綁的利益已經固化，要想輕易改變是很不容易的，況且很多城市在財政壓力面前都有“流動人口紅利最大化”的想法，他們在吸引優質人才的同時卻不想提供高水準的福利和社會保障。為了加快推進農業轉移人口市民化，促進城市公共服務向常住人口全覆蓋，必須以實施居住證制度為基礎，分批分期分層次解決進城農民的入戶問題，同時引導人口的合理流動，減輕東部沿海地區城市的市民化壓力，同步推進與戶籍制度相關聯的各項制度改革，使戶籍不再成為城鄉之間、流動人口和本地人口之間在教育、醫療、社保、衛生、住房等諸多方面不平等的根源。

分批分期分層次解決戶籍問題

2012年，我國有7.1億城鎮人口，占總人口的52.57%，但是其中城鎮戶籍人口只占約35%左右，其中17個百分點的差距即已經進入城市而未取得城市戶籍的人口數量，達到2.3億，如此多數量的進城農村戶口人群不可能一下子全部解決其戶籍問題，因此，需要分階段、分批次、有重點地逐步解決。

一是分期。我國提出了到2020年全面建成小康社會，那么我們就要求在2020年以前使相當一部分已經進城和即將進城的農民工（即存量和增量農民工）享受和城市居民在大部分基本公共服務上相同的待遇，而這就同時涉及這些人戶改的問題。因此，國家在“十二五”和“十三五”時期將分階段設定基本公共服務覆蓋面目標和戶改目標，截至2015年，覆蓋城鄉居民的基本公共服務體系逐步完善，基本公共服務均等化取得明顯進展，到2020年，城鄉區域間基本公共服務差距明顯縮小，爭取基本實現基本公共服務均等化。同時，在這兩個五年規劃期間，戶改工作重心在存量和增量農民工中以舉家遷徙和穩定就業的新生代農民工為主，等到“十四五”時期戶改進度加快推進，面向所有人群，但任務十分艱巨。

二是分層次。從規模層次看，優先放開中小城市、小城鎮特別是縣城和中心鎮的戶籍，其次再放開有足夠承載能力的地級和副省級大城市戶籍，最后逐步放開人口與資源、環境矛盾特別尖銳的特大城市和大城市戶籍。從實施的措施看，國家要以“積分落戶”和“居住證制度”為手段，以全面推進居住證制度改革為基礎，逐步推進農民工市民化進程，逐步實現城鎮基本公共服務常住人口全覆蓋。國家應該通過全面推廣居住證制度的改革促進城鎮基本公共服務逐步向進城農民工覆蓋。應該允許不同層次的進城農民工都享有取得居住證的權力，不能使居住證制度成為“第二戶籍制度”。在不同層次取得居住證的進城農民工中，先固化已經享有的基本公共服務，再根據其持有年限逐步享受更多的城鎮基本公共服務。要根據城市承載能力的不斷提升逐步放寬“以居住證轉城市戶籍”的條件，同時要因地制宜設定條件，使持有居住證達到規定年限后不論入戶與否都可以享受和城市居民完全相同的基本公共服務。要因地制宜建立積分制落戶指標體系，根據農民工的各項條件換算成積分后進入排隊序列，再根據當地的承載能力設定轉戶數量指標。隨著城市承載力的提升，積分考核的條件應逐步減少，轉戶的指標應逐步增加。

三是分批。在全國實行居住證制度的基礎上，國家應該有重點地分批解決進城農民工的戶籍問題。2012年全國農民工總量為26261萬人，其中，舉家外出農民工占外出農民工總數約20%，國家應優先保障舉家遷徙農民工入戶，其次是有穩定就業的新生代農民工，他們掌握一定的知識和技能，見識比早期農民工更開闊，也更熱愛城市的生活，解決其戶籍有助于為城鎮發展提供穩定的、高質量的勞動力。同時，為了合理引導人口不要過于集中于特大和大城市，應該優先解決中小城市和小城鎮的農民工以及中西部地區就近轉移進城的農民工入戶。在具體推進工作中，則要統籌當地經濟社會的發展水平和城市綜合承載能力，區別情況，積極作為，穩妥有序推進戶改，完成2020年前全面建成小康社會目標。

引導人口有序流動，為東部沿海戶改減壓

改革開放以來，東部沿海地區經濟發展迅猛，形成了長三角、珠三角和京津冀三大城市群，吸納了中西部地區大量的農業轉移勞動力，也為東部沿海地區做出了巨大的貢獻。但是，也進一步拉大了東部和中西部地區的發展差距，導致了城鄉發展和地區發展的不均衡，對于東部沿海地區推進農民工市民化帶來了巨大壓力。

未來，國家要逐步合理分擔農民工市民化的成本，實行中央和省市政府、企業和農民工個人共同分攤的機制；與此同時，要推動東部地區產業轉型升級，加快產業轉移步伐，通過產業的轉移合理引導來自中西部的農民工返鄉務工以及隨就業向城鄉結合部、中小城市和小城鎮遷徙，支持中西部地區、東部沿海的中小城市和小城鎮地區快速發展，優先解決就近務工和在中小城市和小城鎮務工農民工的城鎮戶籍，為東部沿海地區特大和大城市的戶改減壓。

同步推進各項制度改革，保障戶改取得實效

我國往往按照戶口身份并以區劃為單位來執行公共教育、就業服務、社會保險、社會服務、醫療衛生、人口計生、住房保障、公共文化體育等基本公共服務。由于擔心大量農民工在當地落戶會攤薄當地城鎮居民已經享有的社會福利，所以很多政府既不愿意本地農民進城落戶，也不愿意接納外來農民工進入本地落戶，在城鄉之間、城鎮之間、區域之間形成了固化的利益格局。要使戶籍制度改革取得實效，必須逐步剝離附著在戶口上的各項基本公共服務待遇。

一是落實全面放開地級市及以下城市戶籍的政策不打折，清理正在執行的造成暫住人口學習、工作和生活不便的有關政策措施，農民工享受城鎮保障性住房和失業保險等待遇的條件不應與其農村的土地掛鉤，直轄市以外城市應取消畢業生落戶限制，今后出臺的有關義務教育、勞動就業和培訓等政策措施不能再與戶口掛鉤。有計劃、有步驟地提高暫時不具備落戶條件農民工在住房租購、子女教育和社會保障等方面的待遇。

二是要逐步建立城鄉統一的戶口登記制度，分類明確戶口遷移政策，加快推進暫住人口居住證制度，建立覆蓋全國人口的國家人口基礎信息庫，建立健全實有人口動態管理機制，完善特殊人群管理和服務政策，探索建立以養老、醫療保險為重點的全民登記管理制度。

三是加快推動行政管理體制、財稅金融體制、資源環境價格制度、收入分配和社會保障制度、社會管理體制、統籌城鄉發展體制等領域改革，以全面推進城鄉一體化為目標，逐步取消與戶口相掛鉤的各項福利和配套公共服務待遇，成熟一項取消一項，逐步使戶口回歸到僅反映個人身份性質的本來功能。加快改革集體建設用地使用制度和完善征地補償制度，使農民更多地分享農業用地轉為非農用地過程中形成的土地增值收益，探索建立和完善進城農民的農村資產處置機制，堅持依法、自愿、有償原則，建立土地流轉和交易市場，健全農村土地流轉服務體系，積極穩妥地推進農村土地承包經營權有序流轉，探索建立農村土地權益置換城鎮公共服務有效機制。