中國住房供應體系建設的思路，已從單一由政府承擔的“保障軌”，依賴市場機制的“市場軌”，進一步發展為“市場軌”與“保障軌”并存和統籌的“雙軌制”。“雙軌統籌”住房供應體系既借鑒了發達國家成功經驗，又與中國實際國情和當前經濟社會發展階段性特征相適應，并有待進一步健全。

“雙軌制”的要義在于明確政府與市場的作用邊界，統籌協調“市場軌”和“保障軌”的良性運轉；同時，兩者又始終應統一協調在住房供應體系的頂層設計之下。政府組織專家加強研究、做好規劃，使得住房供應體系建設在整體國土開發中和新型城鎮化發展道路相一致，與居民收入水平和社會和諧的需求相吻合。

總之，“雙軌統籌”是統籌于政府牽頭的頂層規劃，其下，政府在保障軌上則主要管托底、管進退；在市場軌上主要管規則、管收稅。

“十二五”規劃綱要明確提出：新建3600萬套保障房，將城鎮居民保障性住房覆蓋面提高到20％左右。李克強同志出任總理后又明確宣布：再增加1000萬套保障房建設任務。中國“雙軌制”住房供應體系中的“保障軌”建設，正運行于跨越式發展的新時期。下一步，“保障軌”建設應遵循世界各國住房保障一般規律，體現中國特色與各地實際，在發展中逐步調整完善。在政策設計上，應注意把握如下要領。

一是明確將公租房作為保障性住房的主要形態，以棚戶區改造為托底的下沿，大力發展公租房，廉租房概念可向公租房合并（因為實際生活中民眾普遍不能接受有的學者從純經濟考慮提出的“只有公共廁所”的廉租房設計原則，廉租、公租在各地大都已無實質性區別）并壓縮經濟適用房（只允許在“有限產權”概念下運營，以封殺其套利空間），并取消“限價商品房”。當前七大類十一個品種的保障房形態，既不利于合理劃分保障層次，影響政策的有效實施，又增加了設租、尋租機會和管理操作成本。帶有完全產權性質的經濟適用房和限價商品房在實際運行中暴露出來的問題層出不窮、防不勝防，導致有限的住房保障資源誤配置，并削弱了政府住房保障工作的公平性與公信力。以大力發展公租房為保障房供給的主要形式，有利于清晰界定并廣泛覆蓋城鎮低收入家庭、收入“夾心層”和進城務工的農業轉移人口；而且，在不少有條件的地區可以較方便地探索公租房轉為產權房、租售并舉的新機制，既滿足原住房保障家庭在條件改善后“居者有其屋”的產權渴求，又減輕了政府財政支出的壓力。

二是持續創新體制機制，推進保障房建設、融資、運營及管理等方面的多元化。在堅持政府牽頭主導建設保障房的同時，加大房地產開發項目配建保障房的力度，注重優化配套基礎設施建設，防止“居住隔離”。創新財政資金支持保障房建設的形式和方式，通過注入資本金、投資補助、貸款貼息、鼓勵企業發行債券、推行“PPP”模式下的多種具體運作形式等措施，引導社會資金進入“保障軌”建設，多渠道籌措建設資金和改進管理，提升綜合績效。應加強保障性住房申請、公示、分配等運營管理環節的透明度，并實行動態調整與持續跟蹤，做到過程全公開；同時，加強全方位監督，逐步形成政府監督與社會監督、公眾監督互補、互動的良好局面。

三是在時機成熟時，在住房供應相對充足（包括空置房潛力可調動）的地區，改變實物保障方式為租金補貼方式，即從“補磚頭”轉為“補人頭”，發展“市場建房、居民租房、政府補貼、社會管理”的“保障軌”模式，具體的補貼方式可以按“國庫集中支付”路徑，比照政府采購直接付給房東。考察發達國家“保障軌”建設道路，可以清晰發現，在政府主導、承擔保障責任的前提下，大多經歷了由“補磚頭”到“補人頭”的轉變。中國廣大二三線城市和縣級城市，住房供應往往已較為充足，并有一定規模的房屋空置，住房保障工作要解決的主要問題是如何將空置房屋盤活進入租房市場。在這些地區，政府不宜大規模新建保障房“補磚頭”，而應該采用租金補貼方式“補人頭”，因地制宜地實現“住有所居”目標。在一線城市和部分大中城市，聚集效應還會使人口大量涌入，短時期內住房供應短缺現象明顯，當前“補磚頭”為主的保障房供給方式是合適的。但是，在經過一段時間的大規模保障房建設并投入使用后，政府有關部門要及時對當地住房短缺情況和保障人群情況進行評估測算，適時轉變住房保障方式。