隨著人口老齡化時期的到來，養老保險已逐漸成為人們關注的焦點。我國政府也在養老保險制度的改革上作出了相當的努力，從2005年至2013年，我國已連續9年大幅度提高企業退休人員基本養老金水平。但是養老保險制度的管理過程中仍存在若干問題，阻礙了它的良性發展。如何認識這些問題，找到問題的癥結所在，不斷對其進行修正、改進，使之與不斷發展的經濟環境相適應，顯得尤為迫切。

我國養老保險基金管理的制度設計

1997年以前，我國企業職工基本養老保險實行的是“現收現付制”，即職工的養老保險繳費并不是直接用于自身，而是用以支付已退休職工的養老金，職工繳費即可取得退休后領取養老金的權利，這一權利將由下一代的繳費兌現。顯然，這是一種代際轉移的模式。從1997年開始，為了減輕國有企業沉重的社會負擔，我國企業職工基本養老保險由“現收現付”改為“統賬結合”。企業和職工的繳費一部分進入社會統籌，另一部分進入個人賬戶作為職工養老金。新體制是“現收現付制”與“基金制”之間的一種過渡形式，鑒于我國的人均收入水平較低，采取了部分累積模式。該模式實行：“老人”老辦法、“中人”過渡辦法、“新人”新辦法。其中，“老人”繼續按原來“現收現付制”標準發放退休養老金，“中人”將過去的連續工齡視作繳費年限追加養老金，“新人”按照自己的工作時間通過個人賬戶積累養老金。那么，“老人”的現收現付和“中人”的改制前的養老金現值便成為轉制遺留下的隱性債務，并成為一筆巨大的轉制成本，按有關專家計算，當年政府遺留的養老金隱形債務負擔約為2～5萬億元。

一般來說，隱形債務應當主要由政府財政承擔，但按照現行“統賬結合”的制度，已退休職工的養老金需通過當期的社會統籌額來支付。這就意味著，退休職工的養老金支付由企業和在職職工承擔，在職職工的養老金積累轉移到了下一代。若社會統籌額實在不足以支付時，就只能利用混賬管理的便利，挪用個人賬戶資金填補缺口，最終使得在職職工的個人賬戶變成了空賬。據統計，截止到2012年，養老金空賬達到了1.3萬億元。個人賬戶空賬不僅成為在職職工未來養老的隱患，而且可能使“統賬結合”部分累積制漸漸退回至“現收現付制”。

同時，基本養老保險的繳費率近年來呈現不斷下降的趨勢。作為主要繳費者，企業在參加養老保險上表現各異，有的企業不愿意參加基本養老保險，甚至有些企業還逃避對基本養老保險的繳費。非國有企業對于公共養老金基金計劃的熱情不是太高，由于非國有企業職工的年齡結構較小，而國有企業退休人員較多，非國有企業的繳費將會通過社會統籌轉移支付給國有企業的退休人員。出于類似的考慮，非國有企業當然就不會主動參加這樣的養老金計劃，或者設法逃避繳費。

我國實行的是養老金“雙軌制”的退休制度，即企業職工實行“繳費型”統籌制度，機關和事業單位的退休金則由國家財政統一發放。這種“雙軌制”使得企業退休職工與機關和事業單位退休人員在養老金收入上的差距明顯，引起廣大企業職工的極大不滿。

無論是隱形債務、空賬運行，還是繳費率的下降、雙軌制，引起這一系列矛盾的核心在于制度本身。由于轉制等原因，制度最初的設計缺陷日益突出，例如歷史債務問題、混賬管理，雙軌制的公平問題，如何提高企業，尤其是非國有企業繳費的積極性，杜絕逃避繳費的情形等等，現實要求必須在制度設計上作進一步的完善。

我國已由“現收現付制”過渡到了部分累積制，這是由國家發展的現實狀況決定的，雖然某種程度上經過個人賬戶的資金積累，解決了長期融資問題，緩解了對經濟增長造成的阻礙，但國家因轉制而付出了高昂的成本，并帶來了一系列的新問題，這主要是與市場經濟發展的不協調所致。相信隨著我國經濟實力的加強，人民收入水平的進一步提高，地區差異不斷縮小，其他制度環境的不斷改善，養老保險基金制度不斷完善并不是遙不可及的。可見，一個完善的養老保險基金制度應具備再分配，儲蓄，保險的功能，只有具備這三大功能，該制度才能實現建立的根本目的。因此，制度的設計并不一定要求固定的體制形式，而在于制度設計是否有助于實現既定的目標。

養老保險基金管理的主體

養老保險基金的管理主體主要有政府和非政府組織。在我國，人力資源和社會保障部（簡稱人社部）統籌建立社會保障體系，從中央到地方設立各級社會保障部門，對社會保險基金進行保管、發放等。2000年8月，國務院設立“全國社會保障基金理事會”（以下簡稱“基金理事會”），國務院直屬單位，負責全國社會保障基金的管理運營。因此，我國養老保險基金的管理主要是以政府管理為主。一方面，隨著人口老齡化的壓力逐漸增大，政府對養老保障投入的財政收入不斷增加，承擔的負擔越來越重。與我國情況類似，自20世紀中葉開始，西方國家曾普遍實行“福利國家”制度，試圖依靠政府管理促進經濟增長，提高社會滿意度。結果適得其反，卻引起滯漲、高稅收等一系列問題，造成社會普遍不滿。因此，完全由政府管理、經營和投資養老保險基金，通過行政干預的方式配置養老保險資源，必然導致交易成本的上升和效率的降低，從而阻礙經濟增長的發展。

另一方面，根據新古典主義的養老金經濟學觀點，完全將市場機制注入社會保障體系，會因外部性及信息不對稱等出現市場失靈。從這一角度來看，政府對養老保險基金進行管理則可以彌補市場失靈。這些市場失靈可能出現在任何一個市場上，比如養老保險基金會與托管人和投資管理人之間信息的不對稱而影響到養老保險基金的收益，企業因逃避繳費而損害員工合法養老金權利的道德風險行為等等。當然，政府管理在彌補了市場失靈的同時，亦不能避免本身的失靈。為了防止這類失靈，政府最好本著一個“反管制的管制”原則去實施管理，即采取一種能夠幫助市場最充分地發揮其潛在作用的方式去實施管制。政府與市場是兩種基本管理模式，也是養老保險制度中兩個重要的管理主體。在養老保險基金的管理中，對市場機制善加利用已被認為是一種正確的公共選擇。既不能執著于那只“看不見的手”，也不能依賴這只“看得見的手”，沒有萬能的市場，也不存在萬能的政府，政府與市場之間如何平衡，直接影響養老保險的公平與效率，是未來社會保障體系建立的重要方面。

養老保險基金管理的模式

依據集中程度，養老保險基金的管理可以分為政府集中管理模式、分散管理模式和相對集中管理模式。

政府集中管理模式是指，養老保險繳費均由政府直接管理，以新加坡中央公積金制為典范。這種模式將基金全部集中管理，容易產生規模效益，大大降低管理成本，最終使收益率提高。缺點是沒有共濟的功能，無統籌賬戶，從而不具備養老保險基金必須的收入再分配的功能。

分散管理模式是指，政府審核私營基金管理公司資質，允許其經營。雇主和雇員可以自由選擇準入的基金管理公司進行投資運營，退休時由基金公司領取發放養老金。該模式由智利首創，并且成功實施。在這種模式下，基金管理公司之間存在競爭，雇員可以根據基金的收益情況，自主決定中意的基金管理公司。市場競爭機制能夠有效地提高收益率。這種自由選擇的壓力可以刺激基金管理公司管理水平。基金管理公司與政府機構相比，擁有更多的投資管理人專業人才，投資決策更加專業，并具有一定的投資決策權，能為個人提供更專業的建議，達到保值增值的目的。但是，由于銷售、市場調查等的費用，以及要定期提交個人材料和進行專業咨詢，大大加大了自身的管理成本。同時私營基金管理公司受資本市場波動影響較大，與政府集中管理模式相比，基金損失風險加大。

相對集中管理模式是指組成基金會由包括政府、雇員、雇主以及專業人士等，該機構負責制定政策以及養老金的籌集、發放，根據成員的選擇，與相互競爭的私營基金管理公司簽訂合同，允許其對基金進行投資運營，并且對其進行監管。瑞典的“結算中心”制度就是該模式的代表。相對集中管理模式中基金會的成立，涵蓋了基金的所有相關方；成員對私營基金管理公司有自由選擇權，基金會代表個人出面與私營基金管理公司簽訂合同，并實施監督，作為機構在一定程度上整合了資金、選擇等，具有一定的規模效應，提高了效率；私營基金管理公司存在相互競爭。由此可見，“該模式在一定程度上解決了分散管理成本高昂的缺點，又在一定程度上避免了集中管理模式缺乏競爭、效率低等缺點，是前兩種模式的有效結合”。①但結算中心的模式，個人賬戶價值由政府機構進行核算，容易滋生官僚主義和腐敗行為。

我國養老保險基金管理的方向

我國主要采用的是政府集中管理，但因我國地區發展極不平衡，東西部收入水平差異較大，為了縮小社會退休人員的生活水平差距，保證低收入者的基本生活需要，由現收現付過度到實行統賬結合的部分累積制是必要的，因此我國不能選擇單一的政府集中管理模式。但是，新加坡模式中仍有值得借鑒之處，如中央公積金局由資金的匯集、運營、儲存、結算到領取，均獨立于政府財政之外，在保持獨立性方面有其獨到之處，徹底消除了政府挪用的可能性。如果我國基金理事會能夠參考這一做法，并結合我國國情付諸實施，或許基金個人賬戶空賬等問題會有所改觀。

我國的資本市場起步較晚，尚未成熟，投資風險較大，且各項法律法規還不完善，也不滿足實行分散管理的條件。因此，采取相對集中的管理形式可以取長補短，糅合集中和分散管理的優點，克服相互的缺點，達到增強競爭，提高效率，使管理成本下降的目標。為了進一步克服原來的政府集中管理的缺點，有必要在以下兩個方面做進一步的努力。

提高運營管理的透明度。養老保險基金的所有繳費人具知情權，有權了解所繳納的養老保險費的運作情況，這也是公眾對養老保險基金管理進行監督的有效手段。我國養老保險制度尚處于過渡期，當期基金包括社會統籌部分和個人賬戶部分，社會統籌與個人賬戶實際上處于混賬管理狀態，使轉制成本演變成了隱性債務。而在這些過程中，繳費者完全被排除在基金運作管理之外，作為養老保險的所有者，既不知道基金的實際情況，也不知曉自己的投資管理人投資水平怎樣，基金保值增值的狀況如何，即沒有知情權和選擇權。這關系著養老保險基金能夠實現其儲蓄、保險兩大功能。無論是基金理事會還是投資管理人，始終是基金所有者委托的代理人，并不是基金的直接所有人。任何代理人都不能無視所有者的權利，不然會帶來嚴重的“道德風險”問題。

完善資本市場的委托代理關系。養老保險基金進入資本市場是實現保值增值的必經之路。在資本市場上，養老保險基金的管理需注意什么問題呢？養老金收益的安全性和盈利性是繳費人與基金理事會關注的核心問題。基金理事會從各大基金管理公司中選取了若干家進行基金的投資管理，而不是由繳費人自由選擇，從而缺乏競爭機制；基金管理公司沒有投資自主權，絕大多數金額較大的投資決策均由基金理事會做出，基金理事會的投資專業性不明的情況下，有可能導致基金運營的收益有限，效率不高。基金理事會與各基金投資管理人尚未真正建立委托代理關系。加大基金管理公司投資決策權，才能提高它們運作的積極性，良性的競爭機制也能提高基金的收益，實現基金的保值增值。

在資本市場中，所有金融工具的預期回報皆與其風險正相關，所以，為了控制養老保險基金的風險，從而保證其安全性，就不能一味地選擇回報率最高的工具。如果代理人市場的信息是完全的，那么委托人可以保證托管人會完全按照上述目的行動，但實際情況卻常常相反。一方面，委托人關于托管人市場的信息往往是不充分的；另一方面，即使繳費人本身，也有可能抱有冒險心理，片面追求短期收益最大化，而非長期收益最大化。綜合以上兩個方面，政府僅為繳費人提供充分的信息依然是不夠的，還需要對養老保險基金的投資管理人或者是資產組合的選擇進行直接的管制。例如，限制自我投資。“所謂自我投資，是指養老保險基金在金融市場上購買基金的繳費人發行的債券或股票”。②限制自我投資主要是為了防止企業破產的風險。一個含有較大比例自我投資的資產組合，其風險是難以得到分散的。所以，出于保證安全性的考慮，限制資產組合的范圍、數量、比例等方面，對于控制養老保險基金運作的風險來說極為重要。

為了保證養老保險基金的盈利性，可考慮設立最低投資回報線。一方面，一般說來，繳費者大多為風險規避者，少承擔風險比更高的收益更為重要，那么設定最低收益線就較為可取；另一方面，有一個明確的最低收益線，也會使繳費者降低對未來的不確定性。所以，總的說來，如果基金理事會對于資本市場的信息掌握得并不充分，設立最低投資回報線也不失為一個較好的選擇。

各國養老保險基金管理模式呈現出多樣化的趨勢。我國的管理主體也應該順應這一趨勢，逐步脫離政府完全壟斷，過渡到以政府與市場共同參與的模式，發揮兩者的積極作用。與此同時，管理的集中程度也應當逐漸由集中管理轉向為更有效率的相對集中的管理形式，不斷引入競爭機制，以求提高效率，降低管理成本。

綜上所述，養老保險基金管理牽涉面極廣，它與國有企業改革、勞動力市場、資本市場、法制建設以及其他的社會保障制度等均存在直接或間接的聯系。因此養老保險基金的管理并不是一個獨立的問題，而是一個系統工程。它的制度設計、管理主體、管理集中程度的形式、約束監管機制等方面與其他制度環境息息相關，其他制度的發育情況直接影響到它的發展。我們要謹記養老保險基金制度的三大功能，充分認識到政府與市場的關系，發揮資本市場的作用，完善相關的法律制度，建立獨立的監管機構，并時時保持與其他制度的協調性，不斷改進，唯此才能使各個環節相互協調，共同發展。

（作者分別為青島工學院管理學院講師，中國海洋大學會計學院教授、碩導）

【注釋】

①蘇爽，凌嵐：“我國養老保險基金管理模式研究”，天津財經大學碩士學位論文，2008年，第34頁。

②李紹光：《養老金制度與資本市場》，北京：中國發展出版社，1998年，第173頁。

責編/張蕾