摘要： 城鎮化需要土地，而無地可用已經成為讓許多地方頭疼的心病。面對18億畝土地紅線的“破”與“守”，爭議從未中斷。近日，金融四十人論壇在全國城鎮化會召議開之前提出了《土地制度改革與新型城鎮化》的報告，建言放棄死守紅線。在這個報告里面，主要講了兩個問題。一個是糧食安全，一個是土地資源全國配置。如果中國不能夠立足本國來解決主要的糧食供給問題，就是把自己放置于非常危險的戰略地位上。所以放棄耕地紅線不影響糧食安全的說法，實際上是理論上很豐滿，而現實很骨感。

特約記者 溫墨 采訪整理

城鎮化需要土地，而無地可用已經成為讓許多地方頭疼的心病。面對18億畝土地紅線的“破”與“守”，爭議從未中斷。近日，金融四十人論壇在全國城鎮化會召議開之前提出了《土地制度改革與新型城鎮化》的報告，建言放棄死守紅線。

完美的世界糧食市場并不存在

在這個報告里面，主要講了兩個問題。一個是糧食安全，一個是土地資源全國配置。在我看來，這兩個問題都有可討論之處。

首先，中國的糧食安全本身真的不存在問題了嗎？18億畝紅線改變并不會影響糧食安全。其實如果單純從供給需求的市場規律來說，這種假設是成立的，是符合教科書理論的—當糧食處于開放的市場自由流動，糧食少了價格升高，隨著價格升高帶動世界各地更多農戶種糧，因此中國不需要耕地紅線的控制，糧食少了可以進口。所以從供給需求理論而言，全世界范圍內充分調配資源是沒有問題的。

這種論點符合理論邏輯，但這不代表我們的糧食安全真可以無憂。因為首先，現在并不存在一個如上所述的完美市場；其次，糧食很大程度上不是一種單純的產品，糧食作為一種特殊的貨物具有戰略意義；再次，中國的糧食總產量接近5.9億噸，在全球的交易額是3億噸，如果中國出現糧食短缺的情況，恐怕全球沒有哪個國家能夠解決這個問題，而如果全球出現糧食危機，各國首先要保障的必然是本國的糧食安全，限制出口。

所以，如果中國不能夠立足本國來解決主要的糧食供給問題，就是把自己放置于非常危險的戰略地位上。所以放棄耕地紅線不影響糧食安全的說法，實際上是理論上很豐滿，而現實很骨感。

過去我們經常講糧食要達到95%的自給率，是因為中國的糧食主要是自己吃。現在我們生產的很多糧食都用來飼養牲畜，而后轉化為肉禽蛋奶。中國人現在吃的糧食少了，只需要70%-80%就可以了，不需要95%了，因為現在的口糧的確是減少了，不用再吃那么多的米飯、饅頭了，肉禽蛋奶的比例增高了，所以我們可以降低糧食生產，而進口更多的飼料。但這其中忽視了一個問題，即飲食結構和消費模式的轉變后，對于糧食的要求到底是增加還是減少了？舉個例子來說，一個人一天不可能吃5斤糧食，但是1斤肥牛是可以的，而1斤肥牛的產出所需要的糧食供給轉化量卻可能要達到5斤。且“由儉入奢易，由奢入儉難”，目前這種糧食和副食的模式已經成為我國人民的飲食習慣，所以從過去那種只吃窩頭咸菜到如今糧加副食的轉變是剛性的。所以談到糧食自給，不應該僅包括口糧，還要講糧食轉化飼料、轉化副食的部分也考慮進去。從這一角度上說，中國18億畝糧食紅線并沒有想象上那么簡單。

18億畝已經是不能再退的底線

關于18億畝的數目也有爭論，為什么是18億而不是其他？實際上，當初農業科學院的專家們做了三條線，分別是23億畝、21億畝和18億畝，18億畝已經是退到不能再退的底線了。其實保證18億畝耕地紅線是“取法乎上僅得乎中”。說的是18億畝，但各地的紅線是天天在突破。如果說放開紅線，那在現有的體制下可以預見，地方政府在現有考核機制和土地財政的驅使下會努力地將很多糧田轉化成非農用地，放開之后一發不可收拾，18億畝已經是保不住了。但是18億畝作為一個保護耕地和糧食安全的杠桿，不能改。

報告中涉及的另一個問題是要在全國范圍內進行土地資源的重新配置。這是發達地區很多地方政府都希望的，但這就要求一定要有土地當量，所謂土地當量就是把全國的土地折合成標準畝，每個省算出各省有多少。有了標準畝之后，土地當量就可以在不同的省區之間流轉買賣，這就和碳排放一樣，發達地區可以買發展中地區的指標。這樣發展中地區就重點種田、發達省份就搞工業開發，資源進行重新配置。

我的質疑在于，首先，農業農村的問題不是單維度的，而必須是多維度的。資源配置是否優化，不能簡單看土地布局在工業、農業分塊的調整上，土地布局的改變實際上涉及到整個空間布局的大調整，不僅涉及到生產要素，還涉及到組織、制度、上層建筑、治理結構，以及農民的生產模式和生活方式，土地布局的全國范圍內變化實際上將是非常大的社會經濟變革。但這種目前我們能否預知到這種社會經濟變革對未來產生的影響，還是一個很大問題。

農業也不僅僅是糧食安全的問題，農業承載著包括農民收入、環境可持續發展、水土涵養、文化傳承等多種功能。如果一個地區只有工業和商業沒有農業，是否還適合人類居住？這個問題應該考慮。即便是寸土寸金，還是要保留農業。發達國家有很多地方，包括濕地并不開放開發。為什么？因為保持生態環境的多樣性、農業的多功能性，是保持子孫后代可持續發展所必須的，也是將祖先的農耕文明和現代化的城市文明結合起來需要的。從這個角度上講18億畝紅線是否要改變，土地資源是否要在全國重新配置的問題，才是有意義的。

（張曉山 中國社會科學院農村發展研究所研究員）